פרק ב': תיקון מס' 116 לחוק התכנון והבניה

במשך שנים ישבו משפטנים על המדוכה על-מנת להביא סדרת הוראות אכיפה שתהיינה ישימות ובעלות השפעה, במגמה להדביר את התופעה של בניה לא חוקית או למיצער להקטינה.

חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 116), התשע"ז-2017 התקבל בכנסת ביום ט' בניסן התשע"ז {5 באפריל 2017} ונכנס לתוקף באוקטובר 2017. החוק מתקן למעשה את פרק האכיפה והעונשין בחוק התכנון והבניה עצמו, ומבצע תיקונים במספר חוקים נוספים, באופן שיביא להגברת האכיפה בעבירות תכנון ובניה.

נדבך מרכזי בחוק הוא הגברת הסנקציות שניתן להטיל על עברייני תכנון ובניה, בעיקר בדרך של החמרת הענישה והחמרה ניכרת של הענישה הכלכלית, וכן האפשרות להטיל קנסות מינהליים על עבירות תכנון ובניה, ללא צורך בניהול הליך פלילי.

בנוסף, החוק מבצע עדכון וייעול הכלים המינהליים המאפשרים סילוק של הבניה הבלתי-חוקית והפסקת השימושים האסורים, הן בדרך של טיוב הליך הוצאת צווים מינהליים ושיפוטיים, הן בדרך של הענקת סמכויות לרשויות האכיפה לבצע צווים בעצמן והן בדרך של צמצום האפשרות להותיר על כנה בניה בלתי-חוקית ושימושים אסורים למשך פרקי זמן ארוכים.

לבסוף, חלק מהותי בחוק עוסק בהבניית שיקול-הדעת של בית-המשפט בתחום הביקורת השיפוטית על צווים שניתנים כנגד בניה בלתי-חוקית, ובפרט בנוגע למצבים שבהם יוכל הוא לעכב את ביצוע הצווים ולצמצם את התופעה שבה ישנו טיפול בעיכובי ביצוע בלתי-נגמרים {מתוך הסבר על מהות התיקון באתר הכנסת}.

במבוא להצעת החוק שהביאה {הצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 109), התשע"ו 201, פורסם בספר החוקים ב- 01.08.16} לתיקון שהביא למהפיכה בתחום אכיפת הוראות חוק התכנון והבניה נאמר:

"בפברואר 2015 מינה היועץ המשפטי לממשלה צוות בראשותו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי) לבחינת ההתמודדות עם עבירות תכנון ובניה וזיקתן לעבירות פלישה למקרקעי ציבור. בינואר 2016 פורסם דו"ח הצוות האמור אשר כלל שורת המלצות שנועדו לשדרג את יכולת האכיפה של המדינה והוועדות המקומיות (להלן: "דו"ח הצוות"), ביום י"ג בסיוון התשע"ו (19 ביוני 2016) התקבלה החלטת הממשלה מס' 1559 בנושא חיזוק אכיפת דיני התכנון והבניה (להלן: "החלטת הממשלה"), אשר אימצה בין השאר את המלצות הדו"ח האמור, תוך שהורתה למשרד המשפטים ולמשרד האוצר לבצע את תיקוני החקיקה הנדרשים לצורך יישום המלצות בדו"ח האמור והחלטת הממשלה. בהתאם לכך גובשה הצעת חוק זאת. עיקר התיקון המוצע עוסק בפרק י' לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק" או "חוק התכנון והבניה"), אשר עניינו אכיפה ועונשין בתחום עבירות תכנון ובניה. עבירות על חוק התכנון והבניה, הן בין העבירות הנפוצות ביותר, ומבוצעות בידי כל מגזרי האוכלוסייה ובכל שכבותיה. בתי-המשפט התבטאו לא פעם כי מדובר ב"מכת מדינה" שיש להילחם בה ולמגר אותה. כך מציין בית-המשפט העליון בפסק-הדין ב- ע"פ 917/85 הוועדה המקומית גליל מזרחי נ' אבו נימר, פ"ד מא(4), 29: "לצערנו, הפכו עבירות נגד חוקי התכנון והבניה לחזון נפרץ, ורבים וגם טובים איש הישר בעיניו יבנה. זוהי פגיעה חמורה וקשה בשלטון החוק, המזולזל לעין השמש, ואין איש שם אל לב לאזהרת הגורמים המוסמכים ולפסקי-הדין של בית-המשפט" (ראה גם רע"פ 2882/08 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב-יפו נ' מוסא דכה (לא פורסם)). שותפים לכך גורמים רבים: היעדר מידע זמין ועדכני על עבירות בניה, אי-העמדה לדין, התמשכות ההליכים, ענישה מקלה, היעדר אכיפה ביחס לביצוע צווי הריסה הכלולים בגזרי הדין ומשך הזמן הנדרש להוצאתם לפועל של פסקי-דין הכוללים צווי הריסה. כל אלה גורמים לפגיעה קשה בהרתעה, הן של העבריינים עצמם והן של אחרים הלומדים ורואים לנגד עיניהם כיצד יוצא חוטא נשכר והבניה הבלתי-חוקית משתלמת לעבריין. אכיפת החוק היא חלק בלתי-נפרד מתפקידיה של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה (להלן: "הוועדה המקומית"). על-אף החובה המוטלת כאמור על הוועדה המקומית, אין בכך כדי לגרוע מסמכות המדינה לנקוט הליכים לאכיפת החוק בתחום מרחב תכנון של וועדה מקומית. עניין זה הובהר גם בידי בית-המשפט העליון ב- רע"פ 9321/03 אדרת אהרון ואח' נ' מדינת ישראל (פורסם באתר נבו, ניתן ביום 18.08.05). לאור כל אלה, מבקשת הצעת החוק להבהיר את סמכויות היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבניה במשרד האוצר (להלן: "היחידה הארצית לאכיפה") והפקחים מטעמה, לבצע פיקוח ואכיפה בכלל מרחבי התכנון בארץ, להעניק לה ממכות בקרה על עבודת האכיפה של הועדות המקומיות, ובמקרים מסויימים אף סמכות להיכנס בנעלי ועדות מקומיות שאינן מבצעות אכיפה אפקטיבית. כמו-כן, מוצע להטיל חובה על הועדות המקומיות לבצע סקר עבירות בניה ולדווח על פעילות האכיפה שלהן ליחידה הארצית לאכיפה. כמו-כן, בהתאם להחלטת הממשלה וכדי לחזק את האכיפה המקומית, מוצע כי רשות שהיא חלק מוועדה מרחבית ומסוגלת לנהל מערכת אכיפה יעילה, תוכל לקבל, לבקשתה ובכפוף לבחינה מקצועית של יכולותיה, את סמכויות האכיפה של הוועדה המרחבית כדי לבצע אכיפה בתחומה (להלן: "רשות מקומית המוסמכת לאכיפה"). נדבך מרכזי נוסף בהצעת החוק הוא עדכון ההוראות העונשיות והגברת הסנקציות שניתן להטיל על עבריינים, בעיקר בדרך של החמרת הענישה והחמרה ניכרת של הענישה הכלכלית. זאת היות שמניע מרכזי בביצוע עבירות בניה הוא הרווח הכלכלי הגדול שניתן להפיק מכך. במסגרת זאת מוצע לבצע תיקון עקיף לחוק העבירות המינהליות, התשמ"ו-1985 (להלן: "חוק העבירות המינהליות"), ולקבוע כי עבירות לפי חוק התכנון והבניה יוכלו להיקבע כעבירות מינהליות. תיקון כאמור יאפשר הטלת קנסות גבוהים על מבצעי עבירות תכנון ובניה על-ידי מפקחים שיוסמכו לכך, בלא הידרשות הכרחית למסלול של הליך פלילי. בנוסף, מבקשת הצעת החוק לעדכן ולייעל את הכלים המאפשרים סילוק של הבניה הבלתי-חוקית והפסקת השימושים האסורים, הן בדרך של טיוב הליך הוצאת צווים מינהליים ושיפוטיים, הן בדרך של הענקת סמכויות לרשויות האכיפה לבצע צווים בעצמן והן בדרך של צמצום האפשרות להותיר של כנה בניה בלתי-חוקית ושימושים אסורים למשך פרקי זמן ארוכים. כאמור, הצעת החוק מבוססת על המלצות דו"ח הצוות בנושא בניה בלתי-חוקית ובמידה רבה על הצעת חוק התכנון והבניה, התש"ע-2010 (הצ"ח הממשלה, התש"ע, עמ' 600), והדיונים שנערכו בעקבותיה."

הדיון במהפיכה עכשווית זו ייעשה על דרך של הצגת הוראות הדין החדש לאחר התיקון, הצגת הדין הישן והצגת ההלכה הפסוקה שתעמוד בעינה גם ביישום הדין החדש.

התיקון לחוק משנה את מבנהו של פרק י' מן העבר כולל שמו כמו גם סדרה של חוקים שמקבלים תיקון משמעותי כגון חוק העבירות המינהליות כך יכלול גם עבירות בתחום תכנון ובניה כפי שנצביע להלן במשך הספר. דברים אלה מוסברים בדברי ההסבר הבאים בהצעת החוק:

"סעיף 1

מוצע לתקן את סעיף 1 לחוק, ולהוסיף לו כמה הגדרות הנדרשות לצורך התיקון המוצע.

סעיף 2

מוצע לבטל את סעיף 48 לחוק העיקרי, ולהטמיע הוראות דומות בסעיף 230 המוצע, וזאת כדי לרכז ככל האפשר את הוראות העונשין של החוק בפרק אחד. וזהו נוסחו של סעיף 48 לחוק שמוצע להחליפו:

"מתן היתר או אישור כדין

48. (א) חבר מוסד תכנון שהצביע בעד החלטה מן האמורות להלן, או היה שותף לה שלא דרך הצבעה, דינו - מאסר שנה אחת:

(1) החלטה לאשר תכנית או להמליץ על אישורה  - בידעו שהיא בניגוד להוראות תכנית שכוחה יפה ממנה לפי חוק זה;

(2) ההחלטה לתת אישור אחר או היתר או להמליץ עליהם - בידעו שהם בניגוד לתכנית, למעט אישור או היתר להקלה או לשימוש חורג כדין.

(ב) עובד מוסד תכנון או רשות מקומית אשר קבע בכתב, או בעל-פה בשעת דיון במוסד התכנון, כי ניתן לתת אישור או היתר מן האמורים להלן, ועל יסוד קביעתו ניתן האישור או ההיתר או הומלץ עליהם, דינו - מאסר שנה אחת:

(1) אישור תכנית - בידעו שהיא בניגוד להוראות תכנית שכוחה יפה ממנה לפי חוק זה;

(2) אישור אחר או היתר - בידעו שהם בניגוד לתכנית, למעט היתר או אישור להקלה או לשימוש חורג כדין."

סעיף 3

מוצע לתקן את סעיף 151 לחוק ולעדכן את ההפניות שבו בהתאם לתיקונים המוצעים בהצעת החוק.

סעיף 4

מוצע להחליף את פרק י' לחוק, ולחוקק תחתיו פרק חדש שיעסוק בסמכויות אכיפה, עבירות ועונשין, כמפורט להלן."

יש להדגיש כי בתיקונים קודמים עבר הפרק שינויים אשר יבוטלו אף הם ובמקומם יובא הפרק י כתיקונו על-פי הצעת החוק.