פרק ח': ייצוג וועדה מקומית לפני בית-המשפט

1. הדין החדש

סעיף 258 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 לאחר התיקון קובע כדלקמן:

"258. ייצוג וועדה מקומית לפני בית-המשפט (תיקונים: התשנ"א (מס' 2), התשע"ז)

וועדה מקומית רשאית לפתוח בהליכים ולהתייצב לפני בית-משפט בכל הליך באמצעות עובד שהרשתה לכך, ומסירת הזמנה, הודעה, צו או מסמך אחר בהליכים כאמור לידי אותו עובד תהא מסירה כדין לוועדה המקומית; ההרשאה יכולה להיות כללית או לעניין מיוחד, ואולם בהליכים לפי פרק י' יחולו הוראות סעיף 254יח."

2. ייצוג וועדה מקומית לפני בית-המשפט (סעיף 258 לחוק) - הדין הישן

סעיף 258 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובע כדלקמן:

"258. ייצוג ועדה מקומית לפני בית-המשפט (תיקון התשנ"א)

ועדה מקומית רשאית לפתוח בהליכים ולהתייצב לפני בית-משפט בכל הליך באמצעות עובד שהרשתה לכך, ומסירת הזמנה, הודעה, צו או מסמך אחר בהליכים כאמור לידי אותו עובד תהא מסירה כדין לוועדה המקומית; ההרשאה יכולה להיות כללית או לעניין מיוחד ואולם בהליכים לפי פרק י' ייצג את הוועדה מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו לכך."

ב- בג"צ 5005/06 {אחמד חסן בדארנה ואח' נ' מדינת ישראל - הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז הצפון ואח', תק-על 2006(3), 5058 (2006)} נקבע על-ידי בית-המשפט כדלקמן:

"בית-משפט השלום דחה את שתי הטענות בשתי החלטות נפרדות. לעניין הטענה הראשונה, נקבע בהחלטה מיום 30.03.06 כי התובעת הציגה כתב הסמכה מפורש מהיועץ המשפטי לממשלה, ולפיכך הוסמכה כדין. לעניין הטענה השניה, נקבע בהחלטה מיום 22.05.06, ראשית, כי אין כל מניעה על-פי החוק כי הליך פלילי שהוחל ביוזמת הוועדה המקומית יימשך בידי הוועדה המחוזית, שזו כמו זו כפופות לסמכות העליונה של היועץ המשפטי לממשלה. כך עולה מסעיף 258 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 ומסעיפים 11 ו- 12 לחוק סדר הדין הפלילי (נוסח משולב), התשמ"ב-1982. שנית, החילופין שחלו בין הוועדה המקומית לוועדה המחוזית כתובעת באישומים מתיישבים גם עם הנחיות היועץ המשפטי לממשלה הקובעות נוהלים ביחס לחילופי תובעים, כאמור. לפיכך, תיקון כתבי האישום והחלפת התובעים כאמור נעשו בהתאם לדין, ואין עילה למחיקת כתבי האישום.

4. בעתירה, מבקשים העותרים להעמיד במבחן הביקורת את החלטות בית-משפט השלום, ועותרים לסעד של מחיקת כתבי האישום. הם חוזרים על עיקרי טענותיהם שהעלו בבית-משפט השלום.

5. דין העתירה להידחות על-הסף. כלל הוא, כי אין בית-המשפט הגבוה לצדק מתערב בהחלטות ביניים בהליך פלילי אלא במקרים יוצאי דופן של היעדר סמכות או אם עולה תופעה קיצונית של שרירות בתחום שהוא מינהלי טהור (בג"צ 2291/06 אפל נ' בית-משפט השלום בתל-אביב יפו, פורסם באתר נבו (26.03.06); בג"צ 6371/94 דרעי ואח' נ' בית-המשפט המחוזי בירושלים ואח', פ"ד מט(1), 133, 135 (1995).

ככלל, לא ניתן לערער על החלטת ביניים במסגרת הליך פלילי, ואין לעקוף כלל זה באמצעות פנייה לבית-המשפט הגבוה לצדק, שהיא במהותה ערעור על החלטה כזו (בג"צ 9018/05 זוזיאשווילי נ' מדינת ישראל ואח', תק-על 2005(3), 4244 (2005); בג"צ 4772/05 דהאן ואח' נ' מדינת ישראל ואח', תק-על 2005(2), 1691 (2005).

עניינם של העותרים אינו נופל לגידרם של החריגים המוכרים שבהם נכון בית-משפט זה להתערב בהחלטת ביניים כאמור. לעותרים שמורה זכותם לערער על החלטות בית-משפט השלום במסגרת ערעורם על פסק-הדין, אם ובמידה שיראו צורך בכך, והליך הערעור הוא ההליך הדיוני הטבעי לבירור השגותיהם על החלטות בית-משפט השלום (בג"צ 8808/04 אפק נ' פרקליטות מחוז תל-אביב, פורסם באתר נבו (27.10.04); בג"צ 6317/01 זאפט נ' כב' השופט ש' טימן ואח', תק-על 2001(3) 1084 (2001)). העתירה נדחית על-הסף."

ב- רע"פ 252/04 {רון שדות ואח' נ' הוועדה במקומית לתכנון ובניה - לודים, פ"ד נח(5), 871 (2004)} נקבע על-ידי בית-המשפט כדלקמן:

"נקודת המוצא בנוגע לסמכות להגיש הליך פלילי ולנהלו הינה כי "המאשים במשפט פלילי הוא המדינה והיא תיוצג בידי תובע שינהל את התביעה", כאמור בסעיף 11 לחוק סדר הדין הפלילי. בכך מגשים סעיף 11 את הרעיון בדבר היותה של העבירה הפלילית פגיעה בציבור ובחברה כולה, ועל-כן ראוי כי המדינה, ולא גוף ספציפי או אדם ספציפי, היא שתריב את ריבו של הציבור עם העבריין ותנהל את ההליכים הפליליים נגדו (ראו: בש"פ 3503/91 שוברט נ' צפריר פ"ד מו(4), 136, 141 (1992); ש"ז פלר יסודות בדיני עונשין, כרך ראשון (תשמ"ד), 108).

סעיף 12 לחוק סדר הדין הפלילי מגדיר את התובעים המוסמכים לנהל הליך פלילי בשם המדינה. אלו הם, בין היתר, "היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו" ובתוכם "פרקליט המדינה, משנהו, פרקליטי המחוז ופרקליטים אחרים מפרקליטות המדינה ששר המשפטים קבע את תאריהם בצו שפורסם ברשומות".

סעיף זה מהווה המשך רעיוני של סעיף 11 לאותו חוק, ומגשים, כלשונו של הנשיא א' ברק, את "עקרון ההאחדה, לפיו הסמכות להגיש כתב אישום והסמכות לנהל את התביעה על-פיו מצויה בדרך-כלל בידי גורם שלטוני אחד, הוא ה'תובע'" (ראו: רע"פ 322/03 משה ח. אלי ע. בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(3), 851, 856 (2003) (להלן: "עניין משה ח.")).

לצד הוראות כלליות אלה בחוק סדר הדין הפלילי באשר לסמכות לפתוח ולנהל הליכים פליליים, מצויות בחוקים מסויימים הוראות מיוחדות לגבי הסמכות לניהול הליכים פליליים בעניינים ספציפיים. סעיף 241(א) לחוק סדר הדין הפלילי מתייחס לכך בקובעו כי "הוראות חוק זה אינן גורעות מסמכותו של אדם המוסמך על-פי חיקוק אחר לחקור בעבירה או לנהל את התביעה" (עניין משה ח., 859). אחת מן ההוראות הספציפיות הללו מצויה בסעיף 258 לחוק התכנון והבניה הקובע לאמור:

'ועדה מקומית רשאית לפתוח בהליכים ולהתייצב לפני בית-משפט בכל הליך באמצעות עובד שהרשתה לכך, ומסירת הזמנה, הודעה, צו או מסמך אחר בהליכים כאמור לידי אותו עובד תהא מסירה כדין לוועדה המקומית; ההרשאה יכולה להיות כללית או לעניין מיוחד; ואולם בהליכים לפי פרק י' ייצג את הוועדה מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו לכך.'

לטענת המבקשים נדרשת על-פי סעיף 258 סיפא הנ"ל, המתייחס להליכים פליליים, הסמכה ספציפית מטעם היועץ המשפטי לממשלה לצורך ניהול אותם הליכים ובלעדיה, כך לטענתם, אין לנציגי היועץ המשפטי לממשלה הנזכרים בסעיף 11 לחוק סדר הדין הפלילי סמכות לייצג את התביעה.

פרשנות זו אין לקבל: היא אינה עולה מלשון החוק, מההיסטוריה החקיקתית שלו ומתכליתו, והיא אינה מתיישבת עם הפרקטיקה הנוהגת עליה מצביעים המבקשים עצמם. בעת חקיקת חוק התכנון והבניה, לא נכללה בהוראת סעיף 258 סיפא שעניינה בהליכים לפי הפרק העשירי בחוק, ובאותו זמן פורש הסעיף כמקנה לוועדה המקומית ולנציגיה סמכות לפתוח ולנהל את כלל ההליכים מכוח החוק, לרבות ההליכים הפליליים.

הסמכה רחבה זו בנוסח המקורי של סעיף 258 לחוק התכנון והבניה היוותה חריג לעיקרון ההאחדה הנזכר לעיל (ראו: ע"פ 928/80 גוב ארי בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה, פ"ד לה(4), 764 (1981)).

יחד-עם-זאת, לא היה מעולם ספק, גם בטרם הוספה הסיפא לסעיף 258, כי סמכותה של הוועדה המקומית ונציגיה הינה סמכות מקבילה לסמכותה הכללית של המדינה ונציגיה לנהל הליכים פליליים ואין היא באה במקומה, כטענת המבקשים (השוו: שם, 766).

כך גם עלה מהוראות שונות בחוק התכנון והבניה שהתייחסו לסמכויות היועץ המשפטי לממשלה או נציגו בהליכים פליליים על-פי אותו חוק, מהן ברור כי לא רק הוועדה המקומית מוסמכת לנהל הליכים פליליים מעין אלה, אלא גם היועץ המשפטי לממשלה, כמי שעומד בראש התביעה הכללית, באמצעות נציגיו (ראו לדוגמה סעיפים 205(1), 209, 213 לחוק התכנון והבניה כנוסחם ביום תחילתו: ס"ח התשכ"ה 339).

בשנת 1991 נוספה הסיפא לסעיף 258, והיא כוללת התייחסות ספציפית להליכים פליליים מכוח חוק התכנון והבניה, וקובעת כי בהליכים כאלה לא יוכל לייצג את הוועדה כל עובד שהרשתה לכך, וכי נדרשת לצורך זה הסמכה מטעם היועץ המשפטי לממשלה. הוראה זו נועדה לצמצם את עצמאותה של הוועדה בניהול הליכים פליליים לפי חוק התכנון והבניה, ולהגביר את פיקוחו של היועץ המשפטי לממשלה על הליכים אלה, נוכח "מקרים שבהם עשו ועדות מקומיות שימוש לא ראוי בסמכותן זו" כלשון דברי ההסבר להצעת החוק (הצ"ח התשנ"ה 250).

במנגנון שנקבע באותה הוראה הושג, איפוא, האיזון בין "עקרון ההאחדה" מכוחו מפקח ראש התביעה הכללית על ניהול הליכים פליליים, לבין ההכרה המסורתית בסמכותן של ועדות מקומיות לתכנון ובניה לנהל הליכים פליליים כזרוע אכיפה מרכזית של מדיניות התכנון המקומית עליה הן מופקדות. הפירוש שמציעים המבקשים מתעלם מן המבנה הנורמטיבי כפי שפורט לעיל, על-פיו בצד ערוץ ההסמכה הספציפי מצוי הערוץ הרגיל של ניהול הליכים פליליים על-ידי התביעה הכללית. הפירוש המוצע על ידם אף מתעלם ממטרת התיקון אשר נועד לצמצם את עצמאותן של הוועדות ולהרחיב את פיקוחו של היועץ המשפטי לממשלה כראש התביעה הכללית על ההליכים הפליליים לפי חוק התכנון והבניה. לבסוף, כפי שכבר צויין, הפרקטיקה הנוהגת עומדת אף היא בסתירה לפירוש שטוענים לו המבקשים (ראו לעניין זה: הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר 8.1101 בעניין "התובעים בוועדות המחוזיות לתכנון ולבניה"). עיקרו-של-דבר, הסמכות לנהל הליכים פליליים - ובכללם הליכים מכוח חוק התכנון והבניה - מסורה לתביעה הכללית בלא צורך בהסמכה ספציפית נוספת.

מכל הטעמים שפורטו, הבקשה נדחית."

ב- רע"פ 3407/03 {עופר ירושלמי נ' מדינת ישראל, תק-על 2003(2), 2416 (2003)} נקבע:

"אשר לטענתו הראשונה של המבקש. בית-משפט זה ב- רע"פ 372/03, 322/03 הנ"ל, אכן קבע, כטענת המשיבה, כי לעניין סעיף 241 לחוק סדר הדין הפלילי (נוסח משולב), התשמ"ב-1982, אין להבחין בין תובע המוסמך מכוח סעיף 12(א)(1)(ב) לחסד"פ לבין תובע המוסמך מכוח חיקוק אחר, וכן קבע כי בשני המקרים כאחד על רשות חקירה מיוחדת להעביר את חומר החקירה שאספה לאותו תובע ולא לפרקליט המחוז.

לא זו בלבד, אלא שבענייננו הסמכתו של התובע אינה מכוח סעיף 12(א)(1)(ב) הנ"ל, אלא מכוח סעיף 258 לחוק התכנון והבניה, וממילא אין כל קשר בין הפסיקה שהובאה לבין מקרה זה. לפיכך, דין טענתו הראשונה של המבקש להידחות."

ב- חע"מ (ק"ג) 104-10 {מועצה איזורית ערבה תיכונה נ' יהונתן רותם, פורסם באתר נבו (02.11.11)} נפסק:

"סעיף 258 לחוק התכנון והבניה, קובע, בין היתר, כי ועדה מקומית רשאית לפתוח בהליכים ולהתייצב לפני בית-משפט בכל הליך, באמצעות עובד שלה וכי בהליכים לפי פרק י' (ובכך עסקינן) ייצג את הוועדה מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו לכך. פרשנותו הנכונה של הסעיף היא, כי הוא מסמיך את הוועדה המקומית לפתוח הליכים כמאשימה והוא קובע כי עובד שלה רשאי לייצג אותה, אך כאשר המדובר הוא בהליכים לפי פרק י', מוסמך לייצג מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו לכך."

ב- ת"א (רמ') 1900/08 {מועצה מקומית באר יעקב נ' רכבת ישראל בע"מ, פורסם באתר נבו (27.12.10)} נפסק:

"סעיף 258 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 קובע כדלקמן:

'ועדה מקומית רשאית לפתוח בהליכים ולהתייצב לפני בית-משפט בכל הליך באמצעות עובד שהרשתה לכך, ומסירת הזמנה, הודעה, צו או מסמך אחר בהליכים כאמור לידי אותו עובד תהא מסירה כדין לוועדה המקומית;

ההרשאה יכולה להיות כללית או לעניין מיוחד ואולם בהליכים לפי פרק י' ייצג את הוועדה מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו לכך.'

פרק י' בחוק התכנון והבניה כותרתו "עבירות ועונשין", והוא דן בדרכים לאכיפת הוראות חוק התכנון והבניה. מהוראות סעיף 258 הנ"ל עולה שהמינוי על-ידי היועץ המשפטי לממשלה הינו אך ורק להליכים לפי פרק י' לחוק התכנון והבניה. פרק י' הנ"ל אינו דן בדרכי אכיפה אזרחיים, כך שגם מינוי לפי סעיף זה אינו יכול להועיל לתובעת 1."

ב- ע"א (יר') 31090-06-10 {יונתן צימבליסטה נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, ירושלים, פורסם באתר נבו (16.11.10)} נפסק:

"18. לעניין ייצוג המשיבה בידי עורכי-הדין באגף היועץ המשפטי לעירייה, הרי על-פי הוראת סעיף 258 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, התביעה העירונית פועלת בענייני אכיפת החוק לפי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, ולאחרונה גם לפי הנחיות המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה, וכל פעולה שנעשית בשם התובעים העירוניים בשמה או כלפיה, הינה מבחינתה בסמכות מלאה."

ב- תו"ח (חי') 35865-02-10 {הוועדה המחוזית לתכנון ובניה - צפון חיפה נ' אמיר איוב, פורסם באתר נבו (15.09.10)} נפסק:

"בפתח הדיון טען ב"כ הנאשם כי כתב האישום הוגש בחוסר סמכות שכן הוגש על-ידי הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ולא על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ובניה, אשר היה ראוי כי תגיש אותו, כל זאת בהתאם לסעיף 258 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. סעיף 258 מסמיך את הוועדה המקומית לפתוח בהליכים ולהתייצב בפני בית-המשפט, בהתאם לחוק. הסעיף אינו מונע מהוועדה המחוזית להיכנס לנעלי הוועדה המקומית ולנהל הליכים על-פי חוק התכנון והבניה מטעמה. כתב האישום הוגש על-ידי מדינת ישראל באמצעות תובע שהוסמך לנהל הליכים בגין עבירות לפי חוק התכנון והבניה על-ידי היועץ המשפטי לממשלה, וזאת ביום 03.12.09. היועמ"ש מוסמך להגיש כתבי-אישום בגין כל העבירות לרבות עבירות על חוק התכנון והבניה ומשכך, אין מקום לסבור שכתב האישום הוגש בחוסר סמכות. לא נטען ובוודאי שלא הוכח כי הוועדה המקומית לתכנון ובניה הגישה כנגד הנאשם כתב אישום זהה בגין אותן עבירות בבית-משפט לעניינים מקומיים ומשכך אף אין חשש לסיכון כפול. בנסיבות אלה, אני דוחה את הטענה."